Parcerias em calamidades: entre avanços e lacunas

Por Laís de Figueirêdo Lopes

As calamidades deixaram de ser eventos excepcionais para se tornarem um desafio permanente da administração pública. As previsões climáticas para este segundo semestre reforçam essa realidade e recolocam o Brasil em estado de atenção. Um El Niño de forte intensidade pode provocar chuvas acima da média no Sul, temperaturas elevadas no Sudeste, chuvas abaixo da média no Nordeste e aumento do risco de incêndios florestais no país.

Nesse contexto, a recente Lei nº 15.391/2026 representa um importante avanço ao criar um regime jurídico específico em situações de calamidade para as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (OSCs). A nova lei permite firmar acordos emergenciais, promover ajustes nos objetos e planos de trabalho, adotar procedimentos cautelares e simplificar prestações de contas, autorizando o Estado a responder com rapidez e segurança jurídica a essas situações.

A proposta emerge de desafios concretos vividos pela sociedade civil. Durante a pandemia de Covid-19, muitas organizações tinham parcerias firmadas com recursos públicos em conta, mas não conseguiam redirecionar imediatamente para atender às demandas necessárias. Projetos voltados, por exemplo, a atividades presenciais com idosos, em muitos casos, perderam sentido. Além de pressionados pelas urgências da calamidade, precisavam ter suas rotas recalculadas. O que se viu, na prática, foi um sistema pouco preparado para proporcionar respostas rápidas em contextos excepcionais. A solução veio com a Lei nº 14.215/2021, que instituiu um regime jurídico transitório durante a pandemia.

No entanto, com as enchentes no Rio Grande do Sul em 2024, a lei que era transitória para a pandemia já não valia mais. O Governo Federal encaminhou ao Congresso Nacional, em abril de 2025, uma proposta mais abrangente para as parcerias nas calamidades públicas, que reconhece que emergências estão cada vez mais frequentes e não podem mais ser tratadas como exceção.

Esse movimento dialoga com o regime próprio instituído pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que já prevê hipótese de dispensa de chamamento público em casos de calamidade pública (art. 30, inciso II, da Lei 13.019/2014), apesar de não detalhar de forma completa os desafios da execução e da prestação de contas nesses contextos.

A Lei nº 15.391/2026 avança justamente nesse ponto, organizando um regime mais adequado à dinâmica dessas situações. Merece destaque a autorização expressa para alteração do objeto das parcerias preexistentes, bem como dos planos de trabalho, metas e resultados esperados, para destiná-los ao enfrentamento dos impactos das calamidades públicas, mantido o vínculo com a política pública que originou a parceria.

A nova lei enfrenta uma resistência antiga. Alterar o objeto das parcerias, para além das metas e resultados, não é tarefa simples, já que toda a lógica da contratualização é vinculada ao que foi pactuado originalmente. A ideia de que o objeto não pode ser alterado perde espaço para uma abordagem mais conectada com a realidade. Este é um avanço institucional relevante para o Direito Administrativo brasileiro. Em vez de preservar formalmente um objeto inviável, a lei prestigia a efetividade da política pública.

Outro avanço relevante diz respeito à prestação de contas. A simplificação e o foco nos resultados das ações desenvolvidas restringem a prestação de contas à apresentação do relatório de execução do objeto. O MROSC já traz um fluxo para que o relatório de execução financeira seja apresentado apenas na hipótese de descumprimento de metas e resultados (art. 66, inciso II, da Lei 13.019/2014). Agora, nas situações emergenciais, não há mais obrigação legal do relatório de execução financeira. Não se trata de flexibilizar o controle, mas de racionalizá-lo, a partir do foco do controle de resultados.

A lei também prevê expressamente que a administração pública poderá aprovar as contas com ressalvas, nas hipóteses em que os impactos ou o agravamento do estado de calamidade pública impedirem o cumprimento do objeto ou o alcance das metas e dos resultados.

A edição da Lei nº 15.391/2026 como um regime emergencial estruturado é um passo importante, mas ainda reativo. Revela um padrão conhecido: mudanças institucionais importantes costumam prosperar depois de crises. Embora represente um avanço importante, ela não resolve sozinha os obstáculos enfrentados pelas organizações.

O Conselho Nacional de Fomento e Colaboração (CONFOCO), que mobilizou o debate desta nova lei, editou a Recomendação n. 01, de 2024 que roteiriza preocupações desse contexto de apoio às organizações nas calamidades. De lá para cá, persistem pelo menos duas questões relevantes: o imposto sobre doações e a declaração de utilidade pública.

A Reforma Tributária garantiu, na Constituição (art. 155, § 1º, VII), a não incidência do imposto sobre as transmissões e as doações para as instituições sem fins lucrativos com finalidade de relevância pública e social, e por elas realizadas, regulamentada pela Lei Complementar 227/2026. O novo paradigma constitucional resolve um dos principais entraves jurídicos à mobilização privada de recursos. Estados e Distrito Federal agora devem rever suas leis locais, respeitando o novo parâmetro.

A Aliança pelo Fortalecimento da Sociedade Civil tem atuado nesse sentido para fazer avançar ainda mais esse regime jurídico das doações financeiras ou de bens de origem nacional ou estrangeira, para torná-lo mais simplificado e autodeclaratório, além de desonerado. Idealmente, está na mesa de debates ainda o estímulo à cidadania fiscal, gerando crédito financeiro por doação.

Outro ponto trazido pela recomendação federal é a extinção das leis e decretos que tratam da exigência do título de utilidade pública para concessão de quaisquer benefícios ou isenções às organizações da sociedade civil. A Lei n.º 91/1935, que tratava da declaração de utilidade pública federal, foi revogada em 2015 na agenda MROSC. Não faz mais sentido manter essa legislação obsoleta nos entes federados.

A sociedade civil já demonstrou inúmeras vezes a sua capacidade de mobilização e execução em diferentes contextos. O que se discute agora é garantir que o ambiente jurídico fomente essa capacidade e alcance as demais medidas de caráter local.

Catástrofes mobilizam a solidariedade imediata e colocam organizações e iniciativas comunitárias no centro da resposta. A Associação Brasileira de Captadores de Recursos contabilizou em seu monitor R$ 7.164.458.094 doados à organizações na pandemia da Covid-19. Os períodos de calamidade exigem recursos substanciais para reconstrução e regeneração. Mas uma sociedade que só se preocupa com questões socioambientais quando confrontada com tragédias não é madura.

O desafio, portanto, é seguir articulando novos mecanismos jurídicos que financiem a atuação das organizações, além de fazer valer aqueles conquistados. Já há meios para que a filantropia possa incentivar causas e iniciativas da sociedade civil. A administração pública, por sua vez, também já tem inovações regulatórias que oportunizam ampliar parcerias e apoiar as organizações como uma política pública de fomento e de colaboração. Precisamos estimular que esses arranjos se consolidem, com segurança jurídica, como práticas institucionais permanentes.

O fortalecimento do Terceiro Setor não é um movimento de substituição do Estado, mas sim de complementaridade. Robustecer o nosso tecido democrático e a nossa cultura de doação é garantir uma governança de corresponsabilidade capaz de dar respostas mais rápidas, mais próximas e mais humanas aos dilemas do nosso tempo. O Brasil precisa transformar solidariedade em capacidade permanente de ação coletiva.

*A opinião dos colunistas não reflete, necessariamente, a opinião do Observatório do Terceiro Setor.